wobec Stanowiska Negocjacyjnego Polski
Rzeki, ścieki
i Unia Europejska
Prawo Unii Europejskiej dotyczące jakości wód jest precyzyjne. Mówi jakie ścieki, z jakich miejscowości i w jakim stopniu mają być oczyszczone. Wyraźnie nakłada również obowiązki dotrzymania jakości wód używanych dla potrzeb konsumpcyjnych.
Dotyczasowe "techniczne" podejście do ochrony wód ulega jednak zmianie. Ramowa dyrektywa wodna, której ostatecznie uzgodniony tekst został przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 7 września 2000 roku wprowadza zintegrowaną gospodarkę zlewniową oznaczającą wymóg integralnego traktowania wód oraz środowiska przyrodniczego i społeczno-gospodarczego w skali zlewni. Ramowa dyrektywa wodna jest jedną z najbardziej kompleksowych elementów prawodawstwa UE. Kraje członkowskie UE będą zobowiązane do uzyskania zgodności ustawodawstwa z Ramową dyrektywą wodną w ciągu 3 lat od daty jej ogłoszenia.
Tymczasem polski rząd w swoim stanowisku negocjacyjnym neguje konieczność podjęcia szybkich działań dla ochrony wód. W dziale jakości wód rząd wnioskuje o szczególnie długie okresy przejściowe - żądając na przykład trzynastoletniego okresu przejściowego dla przepisów dotyczących zrzutu ścieków z miejscowości o wielkości powyżej 15 tysięcy mieszkańców. Wnioski o zgodę na niespełnianie standardów europejskich dotyczą również ścieków z mniejszych miejscowości, zanieczyszczeń spowodowanych przez azotany pochodzenia rolniczego, a także norm jakie spełniać mają wody ujmowane do produkcji wody do picia.
Proponowane okresy przejściowe należą do najdłuższych w obszarze "Środowisko". Rząd uzasadnia długość okresów przejściowych niewystarczającymi funduszami oraz wysokimi kosztami programów dostosowawczych, w tym przede wszystkim potrzebami inwestycyjnymi.
Zła jakość wód kosztuje
Argumentując za dopuszczeniem do wieloletniego niespełniania norm rząd zapomina, że zła jakość wód, w tym wód przeznaczonych do konsumpcji stanowi zagrożenie dla zdrowia społeczeństwa i jest jaskrawym zaprzeczeniem zasad ekorozwoju w gospodarce wodnej. Konieczność oczyszczenie polskich wód wynika bowiem nie tylko z uwarunkowań wynikających z procesu integracji z Unią Europejską. Koszty jakie w związku z zanieczyszczeniem wód ponosi całe społeczeństwo są problemem społecznym, który niezależnie od procesu integracyjnego powinien być jak najszybciej rozwiązany.
Zła jakość wód powierzchniowych oraz nadmierne eksploatowanie zasobów wód podziemnych stwarzają również poważne zagrożenie w świetle prognozowanych zmian klimatycznych. Brak odpowiedniej ilości czystej wody stać się może barierą dla rozwoju społeczno-gospodarczego kraju.
Ocena jakości zasobów eksploatowanych dla potrzeb gospodarki komunalnej, dotycząca największych ujęć dostarczających 75% wody, wykazała we wszystkich przypadkach dyskwalifikację jakościową ujmowanych wód pod względem sanitarnym. Około 45% ilości ujmowanych wód dyskwalifikowały ponadto pierwiastki biogenne, a 28% zasolenie. Dodatkowo około 70% studni gospodarczych i około 30% wodociągów wiejskich zaopatrywanych z ujęć podziemnych posiada wodę o jakości niepewnej lub złej. Ponad 50% próbek wody pitnej z ujęć własnych w wiejskich gospodarstwach domowych ma niedopuszczalne stężenie azotanów.
Około 50% ładunków azotu i około 70% ładunków fosforu w rzekach pochodzi z nie oczyszczonych, lub niedostatecznie oczyszczonych ścieków komunalnych, które są też istotną przyczyną zanieczyszczeń bakteriologicznych. Pozostała cześć ładunków azotu i fosforu pochodzi z zanieczyszczeń obszarowych z terenów rolniczych.
Stać nas na czyste wody
Ustalenie cen za korzystanie ze środowiska na poziomie faktycznych kosztów odnowy środowiska oraz wdrożenie sprawnego systemu ich egzekwowania może zahamować proces degradacji środowiska i umożliwić szybkie wdrożenie prawa UE w dziale jakości wód. Urealnienie kosztów użytkowania mieć może dodatkowo pozytywny wpływ poprzez racjonalizację zużycia wody oraz stymulację poszukiwania alternatywnych możliwości.
Istniejące szacunki potrzeb inwestycyjnych dotyczących ochrony wód wykazują znaczne rozbieżności - od 14 mld EURO do 21,8 mld EURO. Wiarygodność symulacji finansowych kosztów programów dostosowawczych podważana jest przez brak kompleksowej informacji o rzeczywistych potrzebach oraz wariantowych możliwościach ich realizacji. Wnioski o uzyskanie finansowania funduszy budżetowych i para-budżetowych mają często charakter "koncertu życzeń", w którym wnioskodawcy starają się pozyskać jak największe środki.
W chwili obecnej gospodarka wodna jest finansowana w Polsce przez budżet państwa, para-budżetowe Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz budżety samorządów. Ważną rolę w finansowaniu inwestycji ekologicznych dotyczących jakości wód odgrywały również własne zasoby przedsiębiorstw oraz kredyty udzielane przez banki komercyjne.
Nakłady inwestycyjne na ochronę wód (według GUS 1998) wykazywały w latach 1993 - 1997 znaczną tendencję wzrostową. W ciągu 5-ciu lat udało się uzyskać 4-krotny wzrost nakładów - średni roczny wzrost wynosił 42%. Przy czym udział inwestycji dotyczących ochrony wód w nakładach inwestycyjnych w ochronie środowiska był znaczący i w latach 1993 - 1997 wynosił średnio 42%.
Przedstawiona tendencja wzrostowa była możliwa pomimo zbyt małego obciążenia kosztami ochrony środowiska jego użytkowników oraz nieadekwatności instrumentów ekonomicznych. Obecnie ceny za pobór wody i zrzut ścieków stanowią zaniedbywalny składnik kosztów produkcji. Ceny za korzystanie z wód nie są ustalane na podstawie rzeczywistych kosztów odtworzenia zasobów zniszczonych w procesie korzystania. Problemem jest również niesprawna egzekucja prawa, w tym również opłat środowiskowych. Niektóre kategorie użytkowników wód, na przykład rolnicy prowadzący wielkotowarową hodowlę bezściółkową, nie ponoszą praktycznie żadnych kosztów zanieczyszczania wód. Urealnienie opłat środowiskowych na poziomie kosztów odtworzenia środowiska oraz co równie ważne powszechne, dotyczące wszystkich użytkowników wody, ich stosowanie musi zaowocować znaczącym wzrostem nieobciążających budżetu nakładów na ochronę wód.
Sprawny system finansowania poprawy jakości wód wymaga rzeczywistego uwzlędnienia zasady "korzystający płaci" oraz zasady "cena za użytkowanie wód nie może być mniejsza od kosztów odtworzenia zużytej wody". Niezbędne jest również powołanie służb gospodarki wodnej egzekwujących realizację wymienionych zasad.
Pojawiające się opinie, że przy obecnym poziomie rozwoju gospodarczego nie stać nas na zwiększanie opłat środowiskowych, oraz straszenie w stanowisku negocjacyjnym negatywnymi skutkami społecznymi wdrażania programów dostosowawczych (wzrostem inflacji, bezrobociem, utratą szans konkurencyjnych) należy uznać za populistyczne i szkodliwe. Korzyści z niskich opłat za wodę są pozorne, gdyż ignorują społeczne koszty utraty zdrowia przez użytkowników wód. Demagogią są również argumenty, że budżetu państwa i budżetów terenowych nie stać na niezbędne inwestycje w dziale jakości wód. Inwestycje te powinny być bowiem finansowane przez użytkowników wód odpowiedzialnych za ich zanieczyszczanie.
Zagrożeniem dla wdrażania prawa UE w dziale jakości wód mogą być koncepcje finansowania ze środków budżetowych kosztownych programów dotyczących gospodarki wodnej. Z uwagi na ograniczone zasoby środowiska oraz ograniczone zasoby finansowe nierealna jest realizacja wszystkich celów. Konieczna jest reglamentacja dostępu do zasobów środowiska oraz alokacja ograniczonych zasobów finansowych zgodnie z zasadą maksymalnej wydajności.
Niezbędne jest ustalenie hierarchii celów gospodarki wodnej. Mając na względzie konieczność ochrony zdrowia ludzkiego oraz wysokie ryzyko inwestowania w wieloletnie programy gospodarczego wykorzystania rzek do priorytetowych celów należeć powinny: zapewnienie możliwości zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do konsumpcji oraz ochrona przed powodzią życia i zdrowia ludzi.
Potrzebny gospodarz
Dla zapewnienia sprawnego wdrażania dyrektyw UE w dziale jakości wód konieczne jest wprowadzenie zintegrowanej gospodarki zlewniowej. Zintegrowana gospodarka zlewniowa jest sposobem realizacji zasad ekorozwoju w gospodarce wodnej. Uwzględnia ona fakt, że stan ilościowy i jakościowy wód zależy od stanu środowiska przyrodniczego i sposobu użytkowania obszaru zlewni.
Dodać należy, że zintegrowana gospodarka zlewniowa (ang. integrated catchment managment) jest jednym z najważniejszych zaleceń zawartych w Ramowej dyrektywy wodnej, która stała się już prawem UE.
Stanowisko negocjacyjne Polski powinno uwzględniać dynamiczny charakter acquis communautaire w tym obszarze. Postulat zintegrowanej gospodarki zlewniowej oznaczać będzie dla Polski wymóg integralnego traktowania wód oraz środowiska przyrodniczego i społeczno-gospodarczego w skali zlewni.
Tymczasem polski rząd w stanowisku negocjacyjnym Polski w obszarze środowisko w dziale jakości wód koncetruje się przede wszystkim na inwestycjach technicznych takich jak potrzebne oczyszczalnie ścieków czy zbiorniki na gnojowicę. W stanowisku nie są praktycznie uwzględnione możliwości poprawy jakości wód związane z zagospodarowaniem przestrzennym w zlewni, a w szczególności w dolinach rzek
Na poprawę jakości wód mają wpływ, poprzez procesy samooczyszczania rzek, naturalne ekosystemy dolin rzecznych. Ich ochrona, wynikająca również z konieczności utworzenia w Polsce sieci NATURA 2000 (dyrektywy 79/409/EWG oraz 92/43/EWG), przyczynić się może do sprawnego wdrażania prawa UE dotyczącego jakości wód.
Równie istotny wpływ na poprawę jakości wód może mieć zrównoważona gospodarka na terenach wiejskich, szczególnie w dolinach rzek. Ograniczenie intensyfikacji rolnictwa na tych obszarach oraz wdrażanie wynikających z Rozporządzenia Rady Europy (WE) nr 1257/1999 programów agrośrodowiskowych stwarza możliwości zmniejszenia dopływu zanieczyszczeń oraz wzmocnienia procesów oczyszczania rzek.
Wprowadzenie zintegrowanej gospodarki zlewniowej oraz właściwego zagospodarowania przestrzennego zlewni ograniczyć może całkowite nakłady potrzebne dla poprawy jakości wód.
Pora na wnioski
Organizacje ekologiczne krytycznie oceniają stanowisko negocjacyjne Polski w dziale jakości wód, przedstawiając jednocześnie wskazania dla negocjatorów i rządu.
Po pierwsze należy dostosować polskie prawodawstwo do Ramowej dyrektywy wodnej UE. Zmiany powinny w szczególności dotyczyć wprowadzenia zintegrowanej gospodarki zlewniowej oraz standardów jakościowych odnoszących się do środowiska przyrodniczego wód.
Po drugie należy zbadać rzeczywiste koszty wdrażania przepisów UE w obszarze ochrony środowiska. Istniejące rozbieżności oraz brak kompleksowych, a zarazem wariantowych szacunków kosztów wdrażania prawodawstwa UE w obszarze ochrony środowiska wskazują na konieczność przeprowadzenia bardziej wnikliwych badań. Są one niezbędne nie tylko dla wynegocjowania optymalnych warunków w procesie integracji europejskiej, ale również dla zapewnienia efektywności planowanych inwestycji i wydatkowania środków z budżetu publicznego.
Po trzecie potrzebne jest nam elastyczne podejście do wypełniania wymogów prawodawstwa UE. Tam gdzie jest to możliwe należy przy podejmowaniu działań zmierzających do poprawy jakości wód brać pod uwagę maksymalizację efektywności ekologicznej i ekonomicznej inwestycji. Tego typu podejście może przykładowo dotyczyć przyspieszenia budowy oczyszczalni ścieków na obszarach wiejskich, bądź też budowy większej ilości oczyszczalni o zmniejszonym poziomie oczyszczania ścieków. Biorąc pod uwagę ograniczone środki finansowe Polska powinna skoncentrować się na realizacji inwestycji dających największy efekt ekologiczny w postaci redukcji zanieczyszczeń w porównaniu do koniecznych nakładów. Przy podejmowaniu decyzji o sposobie realizacji zobowiązań należy również mieć na uwadze czynnik społeczny - przykładowo budowa oczyszczalni na obszarach wiejskich służyć może zrównoważonemu rozwojowi i poprawie standardu życia, a także stwarzać nowe miejsca pracy na terenach narażonych strukturalnym bezrobociem. Przy wyborze wariantu inwestycyjnego dotyczącego działań dostosowawczych Polski do norm UE w zakresie jakości wód warto także uwzględnić priorytet inwestycji wpływających na zmniejszenie dopływu zanieczyszczeń do Bałtyku, szczególnie w świetle podpisanych przez Polskę konwencji.
Po czwarte zaś wskazane jest zachowanie i usprawnienie istniejącego systemu finansowania inwestycji w zakresie gospodarki wodnej. Dotychczasowy system opierający się w dużej mierze na funduszach celowych - to znaczy na Funduszach Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (wojewódzkich i w mniejszym stopniu gminnych i narodowym) wykazuje się znaczną skutecznością, często pełniąc również funkcję aktywizującą przy podejmowaniu inwestycji z zakresu poprawy jakości wód. Przy usprawnieniu systemu warto zwrócić uwagę na poprawę efektywności ściągania dla potrzeb budżetu funduszy opłat za użytkowanie wód - zarówno na poziomie ustawodawstwa, jak i praktyki administracyjnej.
Krzysztof Smolnicki
Dolnośląska Fundacja Ekorozwoju