uregulowania polskie w kontekście
dostosowania do przepisów UE

Opakowania i odpady opakowaniowe

Ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych jest częścią nowej kompleksowej regulacji zagadnień ochrony środowiska. Jej tytuł nawiązuje do dyrektywy 94/62/EC o opakowaniach i odpadach z opakowań. Problematyka poruszana w owej dyrektywie jest jednakże znacznie szersza i dostosowanie polskiego prawa do jej wymagań de facto zależało od równoczesnego odpowiedniego ukształtowania przepisów, takich jak: ustawy Prawo ochrony środowiska, nowej ustawy o odpadach (wraz z nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), oraz ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej.
Wobec cząstkowej materii będącej przedmiotem ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych można przypomnieć, co powinno być objęte całościową regulacją mającą na celu dostosowanie naszego prawa do wymogów dyrektywy 94/62/EC. W pierwszym rzędzie jest to określenie wymagań, jakim powinny odpowiadać wprowadzane do obrotu opakowania oraz ustanowienie systemu ich znakowania i identyfikacji. Kwestia następna to określenie limitów odzysku i recyklingu, a więc uszczegółowienie ogólnych zasad postępowania z odpadami w stosunku do odpadów z opakowań. Wiąże się z tym ściśle obowiązek stworzenia systemu przepływu informacji czy też innymi słowy monitoringu gospodarowania odpadami z opakowań. Sprawą dodatkową jest określenie roli instrumentów prawnych o charakterze planistycznym, ekonomicznym czy też edukacyjnym.
Z punktu widzenia omawianej problematyki ustawa Prawo ochrony środowiska reguluje przede wszystkim zasady dostępu do informacji oraz problematykę planowania, edukacji i środków ekonomicznych w zakresie ochrony środowiska. W szczególności przepisy te stanowią niezbędny warunek dla realizacji postanowień dyrektywy 94/62/EC o opakowaniach i odpadach z opakowań dotyczących funkcjonowania systemów zwrotu, gromadzenia, odzysku i recyklingu opakowań i odpadów opakowaniowych, jak i planów gospodarki opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz stosowania zachęt ekonomicznych.

Nowa ustawa o odpadach w zakresie rozwiązań ogólnych, ważnych dla całej gospodarki odpadami, najistotniejsze zmiany wprowadza w aparaturze pojęciowej. Musi być ona bowiem dostosowana do wymagań dyrektyw UE. Dotyczy to przede wszystkim pojęć odpadu, odzysku i recyklingu. Ponadto w związku z generalnymi celami gospodarowania odpadami obowiązującymi w UE za szczególnie istotne należy uznać tu wyraźne sformułowanie obowiązku selektywnej zbiórki odpadów.
Prezentowaną regulację uzupełniają przepisy ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłatach produktowych i opłatach depozytowych odnoszące się do powstania obowiązku naliczania i pobierania opłat produktowych, obowiązków związanych ze sprawozdawczością, zasad określania limitów odzysku i recyklingu odpadów oraz zasad zawierania porozumień dobrowolnych w celu tworzenia tzw. organizacji odzysku, jak i zasad przeznaczania środków zebranych z opłat produktowych - pośrednio określają one również obowiązki gmin.
Zagadnienie opłat produktowych i depozytowych nie jest przedmiotem regulacji prawa UE - choć nie jest obce praktyce państw europejskich. Bazą wspólnych rozwiązań mogą tu być przede wszystkim zalecenia OECD, która grupuje większość państw UE a spośród innych krajów również i Polskę. Opłaty tego typu mogą być pobierane w rożnych systemach (publiczno- i prywatnoprawnych). W zasadzie nie stosuje się ich co do opakowań (przynajmniej nie pod tą nazwą). Na tle jednak postanowień art. 15 dyrektywy 94/62/EC o opakowaniach i odpadach z opakowań można uznać próbę objęcia nimi również i opakowań za dopuszczalną a nawet celową. Oznacza to jednak, że ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych może być rozpatrywana tylko łącznie z postanowieniami wzmiankowanej ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. Najistotniejsze, z punktu widzenia dyrektywy 94/62/EC, postanowienia dotyczące limitów odzysku i recyklingu odpadów z opakowań oraz mechanizmów ich osiągania są bowiem przedmiotem regulacji właśnie tej ustawy.
Docelowe poziomy odzysku i recyklingu określa ustawa ale do końca 2007 r. na dany rok będą je precyzować rozporządzenia Rady Ministrów. Obciążają one przedsiębiorców rozumianych jako importerów lub wytwórców w prowadzanych na polski rynek produktów w opakowaniach. Ciekawe przy tym jest, że zobowiązanie jakie wynika z dyrektywy 94/62/EC wiąże organy państwa - trzeba będzie w przyszłości rozliczać się z tych wielkości przed Komisją1). Jest to więc generalnie zobowiązanie do prowadzenia odpowiedniej polityki (tak w zakresie organizacyjnym jak i legislacyjnym) i nie da się go osiągnąć poprzez proste zsumowanie osiągnięć poszczególnych przedsiębiorców.
Rozliczenie wypełnienia obowiązku osiągnięcia ustalonego poziomu odzysku i recyklingu następuje na koniec każdego roku kalendarzowego. Niewypełnienie tego powoduje konieczność wniesienia opłaty produktowej - mamy więc tu do czynienia z quasi karą za niedopełnienie przez przedsiębiorców obowiązku uzyskania odpowiednich limitów odzysku i recyklingu odpadów z opakowań.
Ponieważ, jak już wspomniano, zgodnie z postanowieniami dyrektywy 94/62/EC obowiązek osiągnięcia stosownych limitów odzysku i recyklingu obciąża w końcowym efekcie państwo - a więc obojętne jest czy zmusi ono do tego zarówno przedsiębiorców i użytkowników opakowań czy też wygeneruje środki umożliwiające przejęcie tych obowiązków przez administrację. Maksymalną stawkę opłaty określono w ustawie, stawki obowiązujące będzie ustalać Rada Ministrów.
Środki pochodzące z opłat produktowych będą wpływać na wydzielone rachunki funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. W ustawie przewidziano zastosowanie systemu redystrybucji tych środków, z których korzystać powinny zwłaszcza gminy prowadzące selektywną zbiórkę odpadów opakowaniowych (proporcjonalnie do skuteczności ich działań).
Ustawa dopuszcza dwa sposoby wypełniania obowiązku osiągania poziomów odzysku - bezpośrednio przez zobowiązany podmiot albo za pośrednictwem wyspecjalizowanej tzw. organizacji odzysku. Ustawa przewiduje szereg wymagań formalnoprawnych, niezbędnych dla utworzenia takiej organizacji - forma spółki akcyjnej, minimalny kapitał zakładowy, ograniczenie zakresu działalności. Ograniczenia mają na celu zapewnienie odpowiedniej pozycji prawnej i gospodarczej. Prawidłowo ukonstytuowana organizacja będzie mogła przejmować od przedsiębiorców obciążający ich obowiązek osiągnięcia poziomów odzysku i recyklingu (wraz z ewentualnym obowiązkiem wniesienia opłaty produktowej) na podstawie umowy.
Z obowiązkami osiągania poziomów odzysku i recyklingu oraz wnoszenia opłaty produktowej wiąże się dość skomplikowany system obowiązków informacyjnych i ewidencyjnych. Obejmuje to konieczność zawiadamiania właściwych organów o rozpoczęciu i zakończeniu działalności związanej z wytwarzaniem (importem) produktów w opakowaniach oraz składaniem rocznych sprawozdań o realizacji obowiązków określonych ustawą. Z tym ostatnim wiąże się konieczność prowadzenia odpowiedniej ewidencji. Stanowić to może znaczne obciążenie - szczególnie dla małych firm. Pamiętać należy, że odrębne obowiązki związane z ewidencją odpadów przewiduje równolegle także ustawa o odpadach.
Dopiero na tle przestawionych powyżej uwag można przystąpić do prezentacji tej części regulacji problematyki gospodarowania opakowaniami i odpadami z nich powstałymi jaką zawiera ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych.
Ustawa reguluje zagadnienia związane z aparatura pojęciową (m. in. definicje opakowania i wielokrotnego użytku), jak i podstawowe wymagania jakie spełniać mają opakowania oraz zasady oznakowania opakowań (w formie obowiązków producentów, importerów i eksporterów opakowań oraz producentów, importerów i eksporterów produktów opakowanych) - zostały one określone z punktu widzenia ewentualnego wpływu na środowisko odpadów powstałych z tych opakowań; umożliwiać to powinno wielokrotny użytek a następnie recykling oraz powodować ograniczanie masy i objętości opakowań także ograniczanie w składzie opakowania ilości substancji i materiałów zagrażających życiu i zdrowiu człowieka lub środowisku. Reguluje ona również obowiązki producentów, importerów i eksporterów opakowań w zakresie sprawozdawczości (element systemu zbierania informacji o gospodarce opakowaniami, którego uzupełnienie zawierają postanowienia ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej)., jak i w odnośnie niektórych niebezpiecznych substancji chemicznych (obowiązek odbioru). Inne regulowane tutaj obowiązki dotyczyć będą sprzedawców (przekazywanie informacji, wymiana opakowań wielokrotnego użytku), dużych jednostek handlowych (skup opakowań wielokrotnego użytku oraz selektywna zbiórka odpadów z opakowań), a w szczególności sprzedawców i użytkowników niektórych niebezpiecznych substancji chemicznych (obowiązek nakładania kaucji, obowiązek zwrotu). Ustawa reguluje również obowiązki organów administracji publicznej odnośnie działań planistycznych, edukacyjnych oraz związane z systemem zbierania informacji o gospodarce opakowaniami, jak i odpowiedzialność karną.
Jak wynika z powyższych ustaleń paradoksalnie najważniejsze elementy systemu gospodarowania odpadami z opakowań odnajdujemy w regulacji ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. Ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych stanowi więc rzeczywiście sugerowaną w tytule część większej całości.

Centrum Prawa Ekologicznego
50-951 Wrocław, ul. Uniwersytecka 1
cpe@eko.wroc.pl

Więcej o akcji "Sprzątanie Świata 2001" znaleźć można TUTAJ.