Prawodawstwo horyzontalne
w Polsce i w Unii Europejskiej
Akty prawne regulujące dostęp do informacji o środowisku oraz dotyczące ocen oddziaływania na środowisko określane są często jako prawodawstwo horyzontalne - odnoszą się bowiem do środowiska jako całości. Dostosowanie polskiego prawa do wymagań Unii Europejskiej w tym zakresie uznaje się za zadanie najpilniejsze. W przeciwieństwie do wymagań, z którymi wiążą się znaczne nakłady finansowe (np. osiągniecie odpowiednich standardów jakości środowiska poprzez budowę oczyszczalni ścieków), gdzie możliwe jest negocjowanie okresów przejściowych - tutaj niezbędna jest pełna i bezwarunkowa implementacja prawa Unii. Przepisy odnoszące się do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, prawa do skargi sądowej mają znaczenie nie tylko z punktu widzenia ochrony środowiska; ich implementacja jest widomym dowodem demokratyzacji życia publicznego, co znowu jest jednym z pierwszoplanowych (jeśli nie najważniejszym w ogóle) kryteriów kwalifikujących do członkostwa w UE.
W Unii Europejskiej problematykę dostępu do informacji reguluje Dyrektywa Rady 313/90/EWG z dnia 7 czerwca 1990 roku w sprawie swobodnego dostępu do informacji o środowisku. Jej preambuła zawiera stwierdzenie, iż "dostęp do informacji o środowisku będących w posiadaniu administracji publicznej wpłynie na poprawę ochrony środowiska".
Przez informację z dziedziny ochrony środowiska Dyrektywa rozumie m. in. informacje o stanie wód, powietrza, gleby, przyrody itp., jak również informacje o działaniach lub środkach wpływających na środowisko lub zmierzających do jego ochrony, włączając podejmowane środki administracyjne oraz programy działania. Dyrektywa odnosi się do informacji przechowywanych w jakiejkolwiek formie - dokumentów, raportów, listów, fotografii, zdjęć satelitarnych, kaset, czy wreszcie danych komputerowych przechowywanych w bazach danych.
Zobowiązanymi do udzielenia informacji, zgodnie z Dyrektywą, są wszelkie organy władzy publicznej, czy to centralnego, regionalnego czy też lokalnego szczebla, wyłączając jednak organy ustawodawcze oraz sądownicze. Na podstawie Dyrektywy każda osoba fizyczna lub prawna (a więc również i obywatel Polski!) może złożyć prośbę o udostępnienie informacji do jakiegokolwiek organu administracji publicznej w jakimkolwiek państwie członkowskim. Żądający informacji nie musi podawać przyczyny, dla której jest zainteresowany daną informacją ani wykazać się interesem w sprawie.
W ustawodawstwie polskim najbardziej podstawowe zapisy dotyczące dostępu do informacji o środowisku zawarte są w Konstytucji RP. Art. 74 ust. 3 konstytucji stanowi mianowicie, że "każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska", a art. 61 - że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej" co obejmuje m.in. "dostęp do dokumentów".
Nie istnieje jednak, jak dotąd, kompleksowa regulacja prawna stanowiąca rozwinięcie konstytucyjnego prawa z art. 61, nie ma też kompleksowej regulacji prawnej będącej odpowiednikiem Dyrektywy 313/90 a służącej realizacji konstytucyjnego prawa z art. 74 ust. 3. do informacji o środowisku.
Już jednak i w obecnym stanie prawnym, zwłaszcza na szczeblu samorządowym, konstytucyjne prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska można jednak realizować w zgodzie z postanowieniami Dyrektywy 313/90/EWG. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1990 roku o pracownikach samorządowych, do ich obowiązków należy "informowanie organów, instytucji i osób fizycznych oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu urzędu, jeżeli prawo tego nie zabrania". Przepis ten dookreślony jest w punkcie 4 nakazującym "zachowanie tajemnicy państwowej i służbowej w zakresie przez prawo przewidzianym", a wiec przez odesłanie do przepisów ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 95, poz. 11). Pełne dostosowanie polskiego prawa do wymagań Unii Europejskiej w zakresie dostępu do informacji zakłada rządowy projekt ustawy o postępowaniu w sprawie ocen oddziaływania na środowisko oraz o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie będący obecnie przedmiotem prac podkomisji Sejmowej.
Problematyka ocen oddziaływania na środowisko (OOŚ) uregulowana jest w Unii Europejskiej w Dyrektywie Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 roku w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, znowelizowanej Dyrektywą Rady 97/11 z dnia 3 marca 1997 roku.
Dyrektywa ta wyrasta z przekonania, iż najlepszą polityką ekologiczną jest polityka prewencyjna, zaś najskuteczniejszym instrumentem proceduralnym takiej polityki jest instytucja oceny oddziaływania na środowisko. Celem Dyrektywy jest przede wszystkim zapewnienie inwestorom podobnych warunków w ramach Wspólnoty poprzez zharmonizowanie rozmaitych istniejących w państwach członkowskich procedur "środowiskowej" kontroli prewencyjnej, a także stworzenie sytuacji, w której efekty tej kontroli są porównywalne. W myśl Dyrektywy ocena oddziaływania na środowisko to środek gwarantujący, że organ podejmujący decyzje będzie miał do dyspozycji lepszą i bardziej wszechstronną analizę skutkowa środowiskowych swoich decyzji, a co za tym idzie - decyzje te będą lepsze. Akcentuje się także rolę oceny oddziaływania jako instrumentu reformującego proces podejmowania decyzji w kierunku jego "uspołecznienia".
W Polsce oceny oddziaływania na środowisko regulowane są obecnie przez kilkanaście ustaw i rozporządzeń odnoszących się do poszczególnych rodzajów inwestycji.
Generalnie rzecz biorąc, zakres przedsięwzięć poddanych OOŚ w Polsce prawie pokrywa się z zakresem takich przedsięwzięć określonym w Dyrektywie 337/85, przy czym odpowiednikiem Aneksu I jest lista inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, zaś Aneksu II - lista inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. W Polsce jako metodę selekcji tych drugich rodzajów przedsięwzięć stosuje się obecnie metodę generalnego określania w drodze rozporządzenia ministra wartości granicznych (progów) oraz kryteriów wpływu na środowisko oraz miejsca lokalizacji, nie zaś metodę każdorazowego przeprowadzania selekcji w indywidualnych przypadkach przez organ podejmujący decyzje. Wymagania dotyczące zakresu informacji, które dostarcza inwestor są w Polsce w zasadzie zgodne z wymaganiami określonymi w Aneksie IV, choć nieco bardziej rozbudowane. Podobnie też - przynajmniej w przypadku ocen sporządzanych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy Prawo budowlane - wygląda procedura (choć brak jest wyraźnych proceduralnych mechanizmów w odniesieniu do ustalania zakresu oceny oraz do konsultacji w przypadku transgranicznego oddziaływania).
Wymagania odnośnie udziału społeczeństwa spełnione są obecnie w Polsce tylko częściowo. Polskie prawo przewiduje zawiadomienie nie tylko stron ale też i organizacji ekologicznych (art. 100 ustawy o ochronie środowiska z 1980 roku) dotyczy to jednak jedynie przedsięwzięć inwestycyjnych wymagających warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia budowlanego. Brak jest zupełnie w Polsce przepisu nakazującego, zgodnie z Art. 9 Dyrektywy, powiadomienia o wyłożeniu do publicznego wglądu decyzji wraz z uzasadnieniem i raportu OOŚ.
Pełne dostosowanie polskiego prawa do wymagań Unii Europejskiej w zakresie ocen oddziaływania na środowisko (w tym też i w odniesieniu do projektu dyrektywy o Strategicznych OOŚ) zakłada wspomniany wyżej rządowy projekt ustawy o postępowaniu w sprawie ocen oddziaływania na środowisko oraz o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie.
Magda Bar
Centrum Prawa Ekologicznego